Non, l'article 21 n'exclut pas les sans-papiers de l'hébergement d'urgence

Je vous le concède, ce titre est étonnamment long. Je vous le concède aussi : je me répète. Mais l’insistance mise, de toutes parts, à répéter une contre-vérité manifeste, depuis vendredi, m’incite à penser que l’affaire souffrira bien la répétition, et que mon petit addendum de vendredi mérite, quant à lui, un développement.

Je me suis en effet trouvé agacé, en allant chercher mes nouilles, d’entendre l’ensemble des journalistes sur le plateau de On refait le monde prendre pour acquis le fait que l’amendement introduit sous cet article visait à exclure les sans-papiers de l’hébergement d’urgence. Passe encore pour les journalistes de gauche mais cela devient exaspérant lorsqu’Alain-Gérard Slama, journaliste au Figaro, cède à la tentation de montrer lui aussi sa propre sensibilité. Et démontre qu’il ne va pas davantage au-delà de la répétition de vérités tenues pour acquises.

Qu’à gauche, on soit persuadés que la droite veut tuer les pauvres, et que l’on estime ainsi tout à fait crédible qu’elle veuille exclure les sans-papiers de l’hébergement d’urgence, c’est compréhensible. Mais à droite, n’y-a-t-il pas un peu de place pour le doute ? Pour un « non, ils n’ont pas fait ça, tout de même« , surtout lorsqu’il s’agit de nos paisibles sénateurs qui, dans le même temps, ont vaillamment assoupli l' »amendement ADN« .

Alors, reprenons. En précisant tout d’abord qu’il convient de distinguer l’hébergement d’urgence de l’hébergement stable et du logement, dans un petit crescendo de sécurité.

Vous trouverez ici, pour contrôler ma virtuosité au copier-coller les débats parlementaires de vendredi dernier. C’est un peu long mais je ne voudrais pas que l’on m’accuse de tronquer les débats (pour le plus pressés, rendez-vous plus bas pour ma synthèse).

Article 21

Dans la première phrase de l’article 4 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, après les mots : « qu’elle le souhaite », sont insérés les mots : « et qu’elle peut justifier de la régularité de son séjour sur le territoire dans des conditions définies par décret en Conseil d’État ».

L’article 4 prévoit que : « Toute personne accueillie dans une structure d’hébergement d’urgence doit pouvoir y demeurer, dès lors qu’elle le souhaite, jusqu’à ce qu’une orientation lui soit proposée. Cette orientation est effectuée vers une structure d’hébergement stable ou de soins, ou vers un logement, adaptés à sa situation. »

L’article modifié prévoierait donc que : « Toute personne accueillie dans une structure d’hébergement d’urgence doit pouvoir y demeurer, dès lors qu’elle le souhaite et qu’elle peut justifier de la régularité de son séjour sur le territoire dans des conditions définies par décret en Conseil d’Etat, jusqu’à ce qu’une orientation lui soit proposée. Cette orientation est effectuée vers une structure d’hébergement stable ou de soins, ou vers un logement, adaptés à sa situation« .

Lu ainsi, il est vrai que cet article pouvait prêter à confusion, et laisser penser que la faculté de rester dans un centre d’hébergement d’urgence était subordonné à la condition d’un séjour régulier sur le territoire.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. – La commission a délibéré par deux fois de cet article. Après l’avoir accepté, elle a constaté la totale incompréhension des plus grandes associations qui s’occupent du logement.

M. David Assouline. – Comme pour les tests ADN.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. – La loi du 7 mars 2007 a institué un droit opposable au logement et à l’hébergement d’urgence. Pour les étrangers, l’opposabilité du droit au logement est subordonnée au caractère régulier et stable du séjour, mais aucune condition particulière ne restreint le droit à l’hébergement d’urgence.

Il reste que, même s’il est préférable qu’un étranger clandestin ne reste pas dans la rue, on ne saurait lui accorder un droit susceptible de justifier un recours juridictionnel.

En définitive, la commission a donc voté contre l’article 21, introduit par l’Assemblée nationale, mais je tiens à redire aux associations qui s’en sont ému qu’il n’a jamais été question de refuser l’hébergement d’urgence des étrangers en situation irrégulière !

Au nom de la commission, je propose de régler le problème en CMP.

Attention, pas d’erreur, Monsieur le sénateur Hyest est sénateur UMP.

M. Bernard Seillier. – Le droit opposable au logement marque une grande étape de notre législation, puisqu’il commence à rendre objectifs les droits de l’homme, jusque-là exclusivement subjectifs : il garantit à toute personne résidant régulièrement en France le droit d’être logée. Un comité de suivi, présidé par M. Xavier Emmanuelli, a été créé ; il va bientôt rendre son rapport.

Des difficultés d’application sont apparues, faute de logements en nombre suffisant et parce qu’il faut du temps pour réadapter une personne ayant vécu longtemps dans la rue.

Il faut faire attention aux cas d’échec dans le parcours de réinsertion. La loi sur le droit au logement opposable a donné un rôle central aux centres d’hébergement et de réinsertion sociale, et plus particulièrement aux centres d’hébergement d’urgence. Ils ont une vocation de transition et d’orientation, comme l’a indiqué M. Hyest.

L’article 4 de la loi sur le droit au logement est issu d’un amendement introduit par l’Assemblée nationale et a donné lieu à des déclarations importantes, notamment de la part du rapporteur, Mme Boutin, en faveur de l’engagement indispensable pour éviter de remettre à la rue les personnes accueillies, les soutenir et à les accompagner dans leur parcours de réinsertion. Il a été adopté à l’unanimité. Cette loi fait partie des dispositions votées dans notre pays qui justifient notre fierté d’être français.

On n’a pas pris toute la mesure du glissement opéré par l’article 4 d’une obligation humanitaire d’accueil dans l’urgence à un droit à l’hébergement durable. Les difficultés étaient inéluctables et prévisibles, telle celles que présente l’article 21, qui introduit la référence à la régularité du séjour. L’hébergement d’urgence sans remise à la rue s’inscrit dans le droit au logement à part entière. L’article 21 pose un principe mais sa mise en oeuvre est problématique. Sa suppression créerait également des difficultés car depuis l’Antiquité le rapport de forces ne joue pas en faveur des pauvres.

Voter cet article serait gênant, mais le supprimer donnerait à une partie de la population une image de laxisme. Il nous faut trouver une solution qui relève du même état d’esprit qui nous a animés lors du vote de la loi sur le droit au logement opposable.

M. le président. – Amendement n°30 rectifié sexies, présenté par MM. Seillier et Laffitte, Mme Desmarescaux, M. Portelli et Mmes Bout et Procaccia.

Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

…- Le même article est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Les structures d’hébergement ne sont pas contraintes d’apprécier ou de contrôler la régularité de la situation des personnes qu’elles accueillent. »

M. Bernard Seillier. – Il est défendu.

M. Brice Hortefeux, ministre. – Le Gouvernement s’en remet à la sagesse du Sénat.

M. Louis Mermaz. – L’amendement de M. Seillier vise à éviter que les centres d’hébergement d’urgence ne puissent accueillir les sans-papiers. Cette disposition devient cependant très confuse et il vaudrait mieux supprimer l’article 21. Il n’y a rien de pire qu’un cavalier introduit au dernier moment, cela crée des monstres juridiques. D’autant plus que cet article a suscité une grande émotion chez ceux qui s’occupent des sans-papiers et du droit au logement.

Mme Alima Boumediene-Thiery. – Nous atteignons ici le summum de la suspicion instituée : les étrangers viendraient en France pour bénéficier de nos prestations familiales et des centres d’hébergement d’urgence ? Cet article vise l’immigration clandestine, mais le sujet est trop grave pour être abordé ce soir. Au lieu d’étudier les situations au cas par cas, on stigmatise l’étranger.

On porte atteinte à l’accès inconditionnel à l’hébergement d’urgence et à la dignité des personnes. M. Hyest nous a rappelé que des associations d’aide comme Emmaüs se sont soulevées contre cet article. Non seulement on piège les sans-papiers dans les Restos du coeur, mais on veut les laisser mourir de froid dehors! Il faut supprimer cet article.

M. Dominique Braye. – Le problème est délicat, et il faut éviter d’être excessif et de prendre des raccourcis. Supprimer cet article risque de donner un mauvais signe aux associations d’aide, le conserver est également problématique car il est mal écrit et mal expliqué.

Je suis le seul parlementaire membre du Comité national de suivi de la loi sur le droit au logement opposable. Chaque département est doté d’un centre d’hébergement d’urgence où les sans-abris sont hébergés avec ou sans papiers. Si ne sont amenés à rester sur notre territoire que les étrangers en situation régulière, on ne va pas mettre les gens à la rue. J’ai entendu des images excessives tout au long du débat, en contradiction avec la réalité.

Nous devons aller de l’avant avec un article 21 modifié qui permette à la discussion de continuer. Il vaut mieux aller en CMP avec un texte modifié plutôt que sans rien. Je voterai l’amendement de M. Seillier.

M. Philippe Dallier. – Je me serais bien rangé à l’argumentation de M. Hyest selon lequel l’article 21 est en contradiction avec l’article 4 de la loi sur le droit opposable au logement. Je suis favorable à sa suppression. Si nous nous accordons sur l’objectif, on peut réécrire cette disposition en CMP.

Or, à entendre Mme Boumediene-Thiery, nous ne sommes manifestement pas d’accord sur les objectifs. On devine l’utilisation politique qui serait faite de la suppression de cet article : demain, vous crierez victoire… Au cours de ce débat, on nous a tout jeté à la figure, jusqu’à l’Affiche rouge de Manouchian -à quatre heures du matin, nous avons du mal à encaisser ! Si j’avais le sentiment que vous étiez de bonne foi, j’aurais peut-être voté la suppression…

Mme Bariza Khiari. – C’est vous qui êtes de mauvaise foi ! (M. Braye s’exclame)

M. Philippe Dallier. – Vu la situation, je voterai l’amendement Seillier.

M. David Assouline. – A cette heure, on devient paranoïaque…

M. Philippe Dallier. – Cessez vos insultes et vos insinuations !

M. David Assouline. – Une chose nous a émus, qui a ému les associations, tous les humanistes, tous les membres de cette assemblée : c’est qu’en France, même pour les sans-papiers, la soupe populaire reste ouverte…

M. Dominique Braye. – Elle le reste aussi avec l’article 21 !

M. David Assouline. – …l’hébergement d’urgence reste ouvert. C’est le principe d’assistance à personne en danger.

M. Philippe Dallier. – On est d’accord !

M. David Assouline. – Les élus comprennent mal qu’on leur demande de ne pas accorder de prestations sociales d’urgence à des sans-papiers. Nous savons bien qu’il n’y a pas de droit opposable au logement pour les sans-papiers, ils le savent aussi ! La presse ne parlera pas demain de recul, de défaite, monsieur Dallier : elle dira simplement que le Sénat, contrairement à l’Assemblée nationale, a réfléchi, écouté, et ne veut pas qu’on croie que les sans-papiers peuvent être laissés à la rue l’hiver. Nous nous honorerions en émettant un vote unanime sur cette question.

M. le président. – Amendement n°124, présenté par Mme Assassi et les membres du groupe CRC.

Supprimer cet article.

Mme Éliane Assassi. – On imagine bien le sens que M. Mariani entendait donner à son amendement, vu ses antécédents… Cet article peut changer en profondeur la nature même de l’hébergement d’urgence, dont le propre est d’accueillir toute personne, sans aucune condition. J’en appelle à la sagesse du Sénat pour supprimer ce soir cet article et prendre le temps de revenir sur cette question de fond.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. – L’hébergement d’urgence n’a rien à voir avec le regroupement familial !

M. le président. – Amendement identique n°178, présenté par Mme M. André et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Mme Michèle André. – Cet amendement a été longuement étudié par la commission des lois, qui a décidé de supprimer l’article 21. Nous sommes au début de l’hiver : ce serait envoyer un très mauvais signe à nos grandes associations, qui sont l’honneur de notre pays, que de dire que nous laissons mourir les sans-papiers dehors ! Une association comme Emmaüs permet aussi à ceux qu’elle aide de retrouver l’espérance.

M. Dominique Braye, – Ca n’a rien à voir.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. – La commission des lois a émis très majoritairement un avis favorable aux amendements de suppression n°124 et 178. S’ils n’étaient pas adoptés, avis favorable à l’amendement n°30 rectifié sexies.

M. Brice Hortefeux, ministre. – Je propose de modifier l’article 4 de la loi sur le droit au logement opposable afin de prévoir que toute personne doit être hébergée dès lors qu’elle peut justifier d’un séjour continu sur le territoire. Il y aura un débat en CMP.

Mme Isabelle Debré. – Très bien !

Mme Bariza Khiari. – Vous excluez les sans-papiers de l’hébergement d’urgence !

M. Dominique Braye. – Mais non !

M. Philippe Dallier. – Relisez l’article !

M. le président. – Personne n’y comprend plus rien.

Merci pour cette intervention, Monsieur le Président. Il est vrai que l’on s’y perd un peu.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. – Le texte de l’Assemblée nationale peut être interprété comme une remise en cause de l’accueil en hébergement d’urgence.

Voilà donc le Président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale , membre du groupe UMP, qui souligne à nouveau le risque de la formulation retenue et, partant, la nécessité de modifier la rédaction de l’article.

M. Dominique Braye. – Pas du tout !

Le voilà en désaccord avec un autre sénateur UMP mais vous remarquerez que celui-ci dément surtout que le texte de l’Assemblée puisse être compris de la sorte, ce qui signifie qu’il n’est pas davantage favorable à une exclusion des sans-papiers de l’hébergement d’urgence.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. – Je n’ai peut-être pas votre expérience en matière de logement, mais je sais lire, et j’ai présidé un office de logement HLM pendant cinq ans !

Je me suis engagé à ce qu’on règle ce problème en CMP. La suggestion du ministre durcit les choses.

M. Brice Hortefeux, ministre. – Elle crée les conditions du débat en CMP.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. – Je propose que l’on réfléchisse ensemble à un autre amendement.

M. Brice Hortefeux, ministre. – Je demande une brève suspension de séance pour étudier cette suggestion.

La séance est suspendue à 4h 30.

La séance reprend à 4 h 35.

M. le président. – Amendement n°218, présenté par M. Buffet au nom de la commission.

Rédigez comme suit cet article :

A la fin de la première phrase de l’article 4 de la loi n°2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale sont insérés les mots :

« si elle peut justifier de la régularité de son séjour sur le territoire dans des conditions définies par décret en Conseil d’État :

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. – J’ai bien entendu les objectifs des uns et des autres et il me semble qu’il convient de déplacer la condition de régularité au niveau de l’orientation. Cela correspond à ce que j’ai compris du remarquable rapport de M. Buffet.

M. Brice Hortefeux, ministre. – Avis favorable du Gouvernement.

Déplacer la condition de régularité au niveau de l’orientation signifie donc que la personne située en centre d’hébergement d’urgence ne peut être orientée vers un centre d’hébergement stable ou vers un logement que si elle séjourne régulièrement sur le territoire. Les sans-papiers ne seraient donc pas exclus de l’hébergement d’urgence.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. – Je demande la priorité pour cet amendement.

M. Louis Mermaz. – Nous voulons voter sur les amendements de suppression car nous ne voulons rien avoir avec cette rédaction entortillée qu’on peut comprendre dans tous les sens. Tout cela parce que vous aviez accepté que votre majorité à l’Assemblée vote cet article. Nous nous y opposons.

M. Dominique Braye. – Tant mieux !

Acceptée par le gouvernement, la priorité est de droit.

M. David Assouline. – Les sans-papiers ne seront plus accueillis dans les centres d’urgence.

M. Louis Mermaz. – C’est monstrueux !

Etonnant : à cette heure, on ne peut même pas penser que ce type de déclarations seraient tenues pour la galerie.

M. Philippe Dallier. – Votre mauvaise foi est évidente.

L’amendement n°218, adopté, devient l’article 2.

Que peut-on retenir de ces débats ?

En premier lieu, qu’il existait une ambigüité manifeste sur la rédaction initiale de l’article. Que, dûment alertés par les associations, les sénateurs se sont proposés d’y remédier, qu’ils ont entendu proposer une autre formulation, qui a recueilli l’accord du gouvernement.

Que devient donc l’article 4 de la loi sur le droit au logement ?

« Toute personne accueillie dans une structure d’hébergement d’urgence doit pouvoir y demeurer, dès lors qu’elle le souhaite, jusqu’à ce qu’une orientation lui soit proposée si elle peut justifier de la régularité de son séjour sur le territoire dans des conditions définies par décret en Conseil d’État. Cette orientation est effectuée vers une structure d’hébergement stable ou de soins, ou vers un logement, adaptés à sa situation. »

La condition de régularité a bien été déplacée au stade de l’orientation, de sorte qu’elle n’affecte plus, contrairement à ce qui est martelé, la possibilité de demeurer dans une structure d’hébergement d’urgence.

D’autres rédactions auraient pu être encore plus claires. J’aurais eu une préférence pour rédiger ainsi, s’il le fallait, l’article 21 :

« Toute personne accueillie dans une structure d’hébergement d’urgence doit pouvoir y demeurer, dès lors qu’elle le souhaite, jusqu’à ce que, si elle peut justifier de la régularité de son séjour sur le territoire dans des conditions définies par décret en Conseil d’État, une orientation lui soit proposée . Cette orientation est effectuée vers une structure d’hébergement stable ou de soins, ou vers un logement, adaptés à sa situation. »

Vous aurez noté toutefois que nous sommes donc là sur le registre de la bonne rédaction des lois et non sur celui de l’ignominie, de l’infamie, de l’inhumanité. Vous aurez surtout noté que, quelle que soit la rédaction, la volonté des sénateurs, suivis par le gouvernement, a été de ne placer cette condition qu’au stade de l’orientation. Il est donc mensonger de prétendre que cet article ait exclu les sans-papiers de l’hébergement d’urgence.

Fallait-il prendre acte de ce que, politiquement, le débat était trop mal engagé et que, médiatiquement, il serait difficile de convaincre que l’ensemble des associations caritatives faisaient erreur, au « risque » d’accréditer l’idée que les parlementaires aient effectivement souhaité « laisser les sans-papiers mourir dehors« , au bord de l’hiver, pour reprendre le propos de l' »avisée » sénatrice PS Michèle André ?

Quant à Martin Hirsch, a-t-il entendu donner des gages aux associations ?

Il reste qu’il a raison sur un point : cet amendement était profondément inutile, dés lors que la loi du 5 mars 2007 (ce n’est pas si vieux, pourtant, un peu de mémoire ! ) prévoit déjà que le droit au logement n’est garanti par l’Etat qu’aux personnes pouvant justifier d’un séjour régulier sur le territoire français. Voilà en revanche un grief qui peut être à juste titre adressé à certains : être tellement obnubilés par ces questions qu’ils entendent les règlementer deux fois. Et à ruiner tout le « crédit social » dont pouvait se prévaloir leur propre « camp » après l’adoption de la loi sur le droit au logement.

Bref, une déplorable et vaine polémique.